圖：中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)二點(diǎn)五億未落戶的城鎮(zhèn)常住人口盡快落戶。

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型離不開(kāi)制度改革。用“人口財(cái)政”的新循環(huán)和以公共服務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性增長(zhǎng)的“質(zhì)量錦標(biāo)賽”，取代“土地財(cái)政”的舊循環(huán)和唯GDP論的“數(shù)量錦標(biāo)賽”，是制度改革的核心。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)二十多年的快速發(fā)展，得益于兩大發(fā)展趨勢(shì)——全球化與城鎮(zhèn)化。這一趨勢(shì)塑造了開(kāi)發(fā)型地方政府，形成一套與之相適應(yīng)的地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系。

　　地方政府通過(guò)園區(qū)建設(shè)、招商引資、基建投資，帶動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張、提升出口份額、逐漸完善產(chǎn)業(yè)鏈并形成規(guī)模效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張又吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城、加速城鎮(zhèn)化發(fā)展、進(jìn)而帶動(dòng)購(gòu)房需求；產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化又帶來(lái)增值稅、營(yíng)業(yè)稅等生產(chǎn)型稅種和土地出讓收入，擴(kuò)充了地方財(cái)政，使得地方政府擁有更多的財(cái)力招商引資、基建投資、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而形成一個(gè)正反饋。2023年，增值稅和土地出讓收入合計(jì)占地方政府綜合財(cái)政收入的60%。

　　隨著中國(guó)勞動(dòng)人口在2013年達(dá)峰及城鎮(zhèn)化速度在2015年達(dá)峰，全球化和城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)可能已進(jìn)入從加速到減速的下半場(chǎng)，之前的“產(chǎn)業(yè)─人口─房地產(chǎn)─土地財(cái)政─投資─產(chǎn)業(yè)”的正反饋，開(kāi)始伴生出產(chǎn)能過(guò)剩、供大于求的效率問(wèn)題和環(huán)境過(guò)載、社保不足的分配問(wèn)題。

　　推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要一環(huán)，其關(guān)鍵是建立新的激勵(lì)約束機(jī)制，也是三中全會(huì)《決定》提出的核心改革措施。過(guò)去的激勵(lì)機(jī)制是一套以“土地財(cái)政”為支點(diǎn)，撬動(dòng)地方政府“GDP錦標(biāo)賽”的正反饋循環(huán)。新興的“出?！焙汀俺鞘谢闭诮永m(xù)傳統(tǒng)的全球化和城鎮(zhèn)化，成為增長(zhǎng)的新趨勢(shì)，“人口財(cái)政”正在取代“土地財(cái)政”，成為正反饋循環(huán)的新支點(diǎn)。

　　三中全會(huì)《決定》提出“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”。即“地隨人走”，一個(gè)城市增加了常住人口，就相應(yīng)增加更多的建設(shè)用地指標(biāo)，人口的流動(dòng)將會(huì)撬動(dòng)土地資源。

　　在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，人力資源和建設(shè)用地指標(biāo)是吸引企業(yè)的重要條件，特別是在禁止地方政府違規(guī)補(bǔ)貼以后，比拼的是營(yíng)商環(huán)境、人力資源、土地指標(biāo)、市場(chǎng)規(guī)模。人口不僅貢獻(xiàn)了生產(chǎn)，同時(shí)也創(chuàng)造消費(fèi)，兩者在未來(lái)都會(huì)創(chuàng)造地方的稅收。過(guò)去地方政府重視地產(chǎn)，是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖霘w地方財(cái)政，但三中全會(huì)提出“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，人口愈多、消費(fèi)市場(chǎng)愈大，地方政府將會(huì)獲得更多的稅收。

　　深化戶籍制度改革

　　對(duì)地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地資源；吸引了人和土地，就吸引企業(yè)和稅收；有了企業(yè)，進(jìn)一步吸引更多就業(yè)和人口流入；有了稅收，才能提供更多的公共服務(wù)，進(jìn)而吸引更多的人口流入，進(jìn)一步帶動(dòng)更多稅收，從而形成一個(gè)新的正反饋循環(huán)──這就是“人口財(cái)政”。

　　以人口為新杠桿，用人口撬動(dòng)資源（土地）、市場(chǎng)（消費(fèi)）、企業(yè)（生產(chǎn)）和稅收（消費(fèi)稅、所得稅、增值稅、土地出讓收入），這是對(duì)“土地財(cái)政”的替代。按照三中全會(huì)提出的改革思路，未來(lái)地方政府比拼的將是吸引“人”的能力?！叭恕辈幌抻诔Ｗ∪丝冢舶ㄓ慰?，因?yàn)橛慰鸵矔?huì)帶來(lái)消費(fèi)，隨著消費(fèi)在經(jīng)濟(jì)中的占比愈來(lái)愈高，消費(fèi)稅的地位也會(huì)隨之上升；“人”不限于居民，也包括企業(yè)家，企業(yè)在哪里投資，考慮的不僅是經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)規(guī)模，還有營(yíng)商環(huán)境。

　　未來(lái)地方政府的定位將從開(kāi)發(fā)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，提升公共服務(wù)，增加消費(fèi)場(chǎng)景，改善營(yíng)商環(huán)境，而這些轉(zhuǎn)變正在逐步發(fā)生。完善基本公共服務(wù)制度體系是當(dāng)前重要的改革舉措。三中全會(huì)《決定》提出，“把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律，推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)”。

　　截至2023年，中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率相比常住人口城鎮(zhèn)化率低約18個(gè)百分點(diǎn)，有約2.5萬(wàn)億人口常住城鎮(zhèn)但未落戶。新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)2.5億未落戶的城鎮(zhèn)常住人口盡快落戶。第一步是公共服務(wù)制度改革，拉平戶籍與非戶籍人口所能享受的公共服務(wù)，強(qiáng)化居住證的作用，淡化戶口的附加屬性，使非戶籍人口基本公共服務(wù)與身份證、居住年限掛鉤。第二步是深化戶籍制度改革，“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，讓落戶更加便利。戶籍的放松、淡化可以讓更多的人享受到城市的公共服務(wù)，比如解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女上學(xué)、就醫(yī)等問(wèn)題，也有助于讓人口擺脫戶籍的限制，更好地自由流動(dòng)。

　　近年地方政府也更加重視消費(fèi)場(chǎng)景。今年以來(lái)，成都、天津、河北、安徽陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的地方性政策。而這兩年爆火出圈的山西“黑神話．悟空游”、天水“麻辣燙游”、哈爾濱“冰雪游”、淄博“燒烤游”等也能看到地方政府在吸引游客的努力。

　　在新的循環(huán)下，公共服務(wù)是地方政府?dāng)U大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，公共服務(wù)的水平影響了人口、市場(chǎng)和企業(yè)的規(guī)模，也影響到財(cái)政收入的高低。同時(shí)，三中全會(huì)對(duì)地方政府用“稅收洼地”和“小政策”等內(nèi)捲式招商引資的做法提出嚴(yán)格約束，目的就是促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

　　帶動(dòng)消費(fèi)進(jìn)擴(kuò)張期

　　三中全會(huì)勾勒的制度改革，用“公共服務(wù)改革＋戶籍制度改革＋土地制度改革”來(lái)推動(dòng)人口和土地兩大要素更加市場(chǎng)化流動(dòng)，用“土地指標(biāo)＋消費(fèi)稅＋生產(chǎn)稅”來(lái)激勵(lì)地方政府由開(kāi)發(fā)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，用調(diào)整地方政府激勵(lì)方式和公平競(jìng)爭(zhēng)審查來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“反內(nèi)捲”的轉(zhuǎn)型。

　　過(guò)去，地方政府以企業(yè)為主，未來(lái)，地方政府以人為本；過(guò)去，地方政府通過(guò)補(bǔ)貼、優(yōu)惠來(lái)“搶企業(yè)”，未來(lái)，地方政府將以公共服務(wù)來(lái)“搶人口”；過(guò)去，地方財(cái)政依賴(lài)生產(chǎn)稅和土地出讓收入，未來(lái)，地方財(cái)政將更加多元，生產(chǎn)稅、消費(fèi)稅及用地指標(biāo)將共同構(gòu)成地方的可用資源。

　　上述改革路徑大概率會(huì)加大區(qū)域之間的分化，產(chǎn)業(yè)、人口、建設(shè)用地可能都會(huì)進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)地區(qū)聚集，更好地發(fā)揮不同地區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，讓大城市更大、衛(wèi)星城更多、城市群更具規(guī)模。但這并不意味著，區(qū)域之間的貧富差距會(huì)因此擴(kuò)大。向優(yōu)勢(shì)地區(qū)聚集的人口會(huì)受益于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和公共服務(wù)水平的提升；而非優(yōu)勢(shì)地區(qū)由于人口的流出，選擇留在當(dāng)?shù)氐娜丝谒塬@得的人均資源反而增加。即使市場(chǎng)存在失靈的可能，還有中央轉(zhuǎn)移支付制度負(fù)責(zé)最后的調(diào)節(jié)。

　　上世紀(jì)70年代美國(guó)也曾經(jīng)歷類(lèi)似的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于能源成本大升、勞動(dòng)力成本缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)常性的產(chǎn)能過(guò)剩，加之日本、德國(guó)等國(guó)家工業(yè)崛起，美國(guó)在20世紀(jì)70年代推動(dòng)一輪“去工業(yè)化”，實(shí)現(xiàn)中低端產(chǎn)業(yè)的出海，制造業(yè)增加值在美國(guó)GDP中的占比持續(xù)下降。而產(chǎn)業(yè)出海使得美國(guó)國(guó)內(nèi)的消費(fèi)品供給開(kāi)始更多地依賴(lài)海外進(jìn)口，從1968年開(kāi)始，美國(guó)正式進(jìn)入了貿(mào)易逆差時(shí)代?！叭スI(yè)化”也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的停滯，20世紀(jì)60年代，美國(guó)的城鎮(zhèn)化率累計(jì)提升了3.6個(gè)百分點(diǎn)，而70年代則僅升0.1個(gè)百分點(diǎn)。

　　最終美國(guó)依靠新一輪創(chuàng)新周期和信息技術(shù)革命引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)走出70年代的滯脹。之后，美國(guó)個(gè)人消費(fèi)支出在GDP中的占比從1968年開(kāi)始提升，到2011年達(dá)68.6%，較1967年提升近10個(gè)百分點(diǎn)；研發(fā)強(qiáng)度從1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出現(xiàn)了如英特爾、微軟、蘋(píng)果、甲骨文等一批信息科技公司。

　　當(dāng)制造業(yè)大國(guó)發(fā)展到一定階段后，傳統(tǒng)制造業(yè)衰落、貿(mào)易形勢(shì)逆轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化停滯幾乎難以避免，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是擺脫增長(zhǎng)困境的必經(jīng)之路，隨著產(chǎn)業(yè)附加值的提升，人力資本在利潤(rùn)分配中的比重也隨之上升，消費(fèi)將進(jìn)入擴(kuò)張期。

　　中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與美國(guó)上世紀(jì)70至80年代類(lèi)似。當(dāng)前的企業(yè)出海對(duì)應(yīng)美國(guó)的“去工業(yè)化”，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力對(duì)應(yīng)美國(guó)的信息技術(shù)革命，以“人口財(cái)政”為支點(diǎn)的新循環(huán)對(duì)應(yīng)了美國(guó)從第一大生產(chǎn)國(guó)向第一大消費(fèi)國(guó)的轉(zhuǎn)型。

　?。ㄗ髡邽樘祜L(fēng)證券首席宏觀分析師）